Hoje pode perguntar-se se esta questão. Se há um centro no direito administrativo. Temos 2 hipóteses:
·
Processo Administrativo
·
Relação Jurídica Administrativa
O professor Vasco Pereira da Silva (de agora em diante designado como VPS) diz que o direito administrativo é uma realidade
policêntrica. Independentemente disto faz sentido tratarmos desta matéria. O
Procedimento administrativo permite explicar o centro do direito
administrativo.
O direito administrativo é construído no fim do séc. XIX
baseado no Estado Liberal. O modelo de construção tem por base a lógica do
Estado Liberal. Isto é um modelo positivista que transforma em conceitos
jurídicos realidades do Estado liberal. A noção de conceito central vem de um
conjunto de conceitos suficientemente sistematizados. No direito Privado este
conceito chave era o contrato. No público o centro é o Ato Administrativo. Isto
vem das construções Atocêntricas do Direito Administrativo clássico. Esta
construção é feita por Mayer e Hauriou. Estes são positivistas. No entanto
chegam aqui partindo de pontos diferentes. Ambos partes de um modelo atocêntrico.
Da administração agressiva em que aquele ato no centro do direito constrói a
administração que quando atua põe em causa os direitos dos particulares. No
entanto, como já foi dito. As construções eram diferentes.
Mayer considerava que o Ato Administrativo derivava de uma
função administrativa do direito. O ato administrativo. Para ele o ato
administrativo definia o direito De súbdito no caso concreto. A lógica era de conceber
o ato à imagem e semelhança do direito. Esta definição do direito era dotada de
eficácia. Por um lado de definição do direito, por outro de execução coactiva.
Hauriou parte de uma lógica bem diferente. Este compara o ato
administrativo com o negócio jurídico acentuando as suas diferenças.
Privilégios exorbitantes que justificam uma norma autoritária. A administração
assim define o direito aplicado ao particular.
Estas realidades dão origem a direito administrativo que
assenta no monopólio do ato administrativo autoritário. Estas construções atocêntricas
influenciam o futuro. Em Portugal o ato Administrativo executório resulta como
uma definição final da administração. O ato administrativo é por outro lado um ato
executório. Este ato executório vem a ser adaptado. Hoje afastámo-nos mas a
construção autoritária continua a ter uma grande importância.
O que o Estado social traz é a crise do ato administrativo.
Com o surgimento deste Estado o Ato Administrativo perde a sua primazia. Como atuando
numa forma não jurídica. O ato administrativo passa a ser uma das formas de atuação.
A escolha da atuação:
Passa-se só do ato administrativo para diferentes formas de
administração. Para além da perda desta exclusividade, o próprio ato
transforma-se. Na Administração do Estado Social, Estado Prestador, aquilo que
correspondia à sua lógica do estado social é que o direito é um meio para
atingir um fim, ou seja, satisfazer as necessidades dos particulares. É por
isso que os atos não têm de ser definitivos.
A Definitividade material e horizontal
Os atos jurídicos não são todos definidores do Direito. Os atos
são cada vez mais predito do procedimento administrativo. O decision making process
é até mais relevante que o ato em si. Aquilo que caracteriza a Administração é que
qualquer órgão pode atuar.
No estado Social conclui-se que o Ato Administrativo não era
nenhum centro. Era preciso no entanto explicar as alternativas:
Pela lógica Italiana o procedimento devia ser a nova figura
central administrativa. Assim o ato morreria.
Contudo pela lógica alemã a Relação Jurídica é que devia ser
o novo centro. Ou seja a, as ligações estabelecidas entre particulares e a
administração. Atende-se que há Relações substantivas, Procedimentais e
processuais. Não se engloba só o procedimento.
VPS adota a teoria da Doutrina Alemã. Ou seja, a Relação Jurídica como
novo centro da Administração. O legislador inclusivamente utiliza-a no artigo
212º da CRP. Esta ideia é mais ampla do que a outra. Houve transformações decorrentes
da lógica reguladora. O que caracteriza a realidade complexa e a
susceptibilidade de uma multiplicidade de pessoas. A Atuação que produz efeitos
e o dono de uma fábrica que pede uma autorização. A lógica de hoje é que os Atos
Administrativos têm uma afetação multilateral. Uma decisão de construir um
edifício por cima de uma ribeira é uma decisão infeliz. Muitos podem ser afetados
por relações administrativas nomeadamente as pessoas que vivem no prédio que
ruiu por ter de facto sido construído por cima de uma ribeira! Há um evidente
desrespeito pelo ordenamento do território e o Ministério Público Pode e Deve
punir os responsáveis pela tragédia.
Saber se há ou não um centro não é hoje em dia relevante. O
que é relevante é estudar tudo o que se passa em simultâneo. Valoriza-se é o
procedimento e a RJ. A ideia da Relação que os atos são fotografias
instantâneas de um todo!
A ideia de Procedimento administrativo está associada à forma
da atuação Administrativa.
Há um princípio legislativo que corresponde à tomada de
decisão administrativas. O Procedimento também para que a decisão seja o mais
informada possível. Tudo o que se passa antes condiciona a atuação. Este
procedimento é diferente do legislativo. A Administração Pública tem de ser lógica!
É preciso haver procedimentos adequados à justiça. O processo é o modelo
administrativo. O que está em causa é o processo de decisões administrativo.
Em Portugal Marcello Caetano defende a conceção
processualista. Mas VPS diz que isto não faz sentido. A prova é que já tivemos
muitos códigos de processo Mas nos anos 90 chegou o CPA e tudo isto cessou.
Assim o procedimento desempenha várias funções. Tem a função
de legitimidade. Se há legitimidade democrática. É também algo que decorre do
procedimento. O procedimento permite a autoridade pública ter uma visão
completa. A legitimação do procedimento é defendida por alguma doutrina.
Há quem diga que o procedimento serve para prevenir
problemas de decisão. É preciso estudar o procedimento administrativo. Cada
momento tem fases para a tomada da melhor decisão possível. A decisão tem de
ter em conta todos os interesses envolvidos. Contudo isto cria um problema;
existem várias boas decisões. Depende é do ponto de vista de cada interveniente
na decisão. Temos de conseguir maximizar o nível de qualidade da decisão.
Ex: Uma avozinha que numa audiência dos interessados intervém
queixando-se que com as obras que estavam a apresentar ela ia ter de andar a
volta do quarteirão para poder ir fazer compras ao outro lado da rua. Isto fez
com que a camara lhe desse razão e fossem disponibilizadas pontes para enquanto
a obra decorria.
Vimos que a multifuncionalidade do Procedimento
administrativo tem que ver com a racionalização da decisão, legitimação e tutela
antecipada preventiva. Mesmo que não haja audição política. Qualquer pessoa
interessada em termos fáticos. O procedimento serve para tutela preventiva. A
decisão pode acautelar um momento prévio. De modo a permitir ao particular
defender-se. Antes da decisão tem de haver audiência dos interessados. Artigo
59º do CPA é uma regra essencial do Direito Administrativo. O procedimento
Administrativo consiste em 4 passos:
·
Iniciativa
·
Instrução
·
Audiência dos Interessados
·
Decisão
Há regras procedimentais que têm que ver com o artigo 539º e
há regras que têm de ver com procedimentos megalómanos em que os interessados
se têm de pronunciar.
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