Hipótese Prática - 3

((Conforme o Professor me pediu, publico a hipótese prática ditada na aula))

A câmara municipal de Água Azul é constituída 1 presidente e 4 vereadores. Em 15 de Março de 2013, um vereador está hospitalizado tendo sido submetido na véspera a uma complexa operação cirúrgica. Dois vereadores estavam no Brasil, por causa da geminação do município com o município amazonense, de Água Verde. Na manha daquele dia, o presidente da câmara recebe um requerimento de António, informando-o que um troço do aqueduto romano, existente na sede do concelho abriu fendas e ameaça ruir para cima da casa onde habita com a sua família e pedido providências urgentes.

Sem mais tardança o presidente da câmara redige e assina um despacho ordenando aos serviços municipais que procedam à demolição preventiva e provisória do troço do aqueduto, e transportar todas as pedras resultantes dessa operação para um local situado no sopé da colina onde se encontra instalado o aterro municipal para depósito de lixos industriais.

Em 26 de marco de 2013 realiza-se a primeira reunião ordinária da câmara. Só teve lugar nessa data visto só na véspera se ter apresentado o vereador que fora sujeito a intervenção cirúrgica, continuando ainda, os outros dois vereadores, no brasil. Com os votos do presidente e de um vereador, e com o voto contrário de outro vereador, a câmara tomou a seguinte deliberação:

“Pelas razões relatadas na proposta de ratificação do senhor presidente, designadamente no que toca ao risco corrido pelo município e por António e pela sua família, ratifica-se o despacho presidencial de 15 de Março de 2013”.

Na reunião ordinária de 2 de Abril de 2013, a câmara municipal, por três votos a favor e contra os do presidente e de um vereador, delibera revogar a anterior deliberação camarária de ratificação do despacho do presidente, que havia sido tomada em 26 de marco de 2013. A deliberação revogatória é votada sem que o assunto figurasse na ordem do dia da reunião, e sem que se tivessem efectuado quaisquer diligências prévias. Os fundamentos da deliberação revogatória são:

a)      Não ter sido previamente ouvido pelo presidente, o parecer obrigatório da direcção geral do património

b)      Falta de fundamentação doa acto revogado

c)       As pedras resultantes da demolição haverem sido armazenadas num local pouco conveniente, dada a proximidade de um aterro de lixos industriais relativamente ao qual não existe a certeza de que se irá manter estanque

Em 11 de Junho de 2013, o presidente da câmara impugna a deliberação camarária de 2 de Abril de 2013 junto do tribunal administrativo competente.

Quid iuris?

Noção restrita vs Noção ampla de acto administrativo

 O acto administrativo é talvez a figura do direito administrativo que mais tem sofrido mudanças com a própria mutação da realidade administrativa. É também a forma de actuação administrativa mais susceptível de criar discussão, nomeadamente quanto à amplitude da sua noção.

Os problemas adjacentes à noção de acto administrativo começaram a ser suscitados aquando da mudança do panorama de Estado Liberal, cuja Administração Pública era agressiva e tinha uma construção autoritária, para o Estado Social, cuja Administração Pública passa a ter como funções a prestação de serviços e a satisfação de necessidades colectivas. Ora passou a não fazer sentido a definição de acto jurídico como proposta por Otto Mayer e Maurice Hauriou, o acto de polícia, equiparado à sentença, segundo o primeiro autor e, por isso, passível de definir o direito do súbdito no caso concreto assim como de execução coactiva contra os particulares, e contraposto ao negócio jurídico, tal como admitia o segundo autor para deixar claros os poderes exorbitantes da Administração.

Estas concepções vão influenciar toda a construção doutrinária portuguesa, sendo que alguns autores as assumem na sua totalidade, outros rejeitam-nas na íntegra e outros tentam arranjar um meio-termo entre uma opção e a outra. O próprio CPA dá algumas orientações no seu artigo 120º que ajudam a definir o acto administrativo.

É importante referir que a grande dúvida que se coloca hoje que vivemos num Estado Pós-Social é saber que actuações da Administração Pública são abrangidas pela noção de acto administrativo. Já que o exercício da Administração deixou de ser unicamente desfavorável para os particulares com a introdução do conceito de Administração prestadora de serviços, e passou a ter eficácia múltipla, sendo vários os sujeitos afectados pelas decisões administrativas mesmo que elas não lhes digam directamente respeito, isto a par dos novos actos jurídicos provenientes da administração que nada têm de jurídico (por exemplo, o controlo aéreo), é urgente repensar as doutrinas clássicas baseadas em Mayer e Hauriou. Para além disso, apareceram os chamados direitos de terceira geração (direitos procedimentais, direito ao consumo, ao descanso, ao ambiente, etc), que delimitaram as formas de actividade da Administração passando esta a ter que ter em consideração os referidos direitos.

Posto isto, vou passar a apresentar as diversas doutrinas acerca da noção de acto administrativo.

Marcello Caetano

Parte de uma noção muito ampla de acto administrativo, na qual cabe qualquer actuação proveniente da Administração, incluindo os regulamentos, os actos jurisdicionais e os actos administrativos em sentido estrito.

Quanto a este entendimento mais restrito de acto administrativo, Marcello Caetano caracteriza-o como definitivo (define os direitos dos súbditos no caso concreto) e executório (é susceptível de execução coactiva), baseando-se na doutrina alemã e francesa respectivamente.

Nesta linha, Marcello Caetano define o acto administrativo como “conduta voluntária de um órgão da Administração no exercício de um poder público que para a prossecução de interesses a seu cargo, pondo termo a um processo administrativo gracioso ou dando resolução final a uma petição, defina com força obrigatória e coerciva, situações jurídicas num caso concreto”[1].

Desta noção resultam, para além das duas características referidas, outros pressupostos: o acto administrativo tem que ser praticado por um órgão da Administração; o acto administrativo corresponde à acção final do procedimento administrativo; o acto jurídico é individual e concreto.

Este entendimento teve consagração constitucional até à revisão de 1989 e esteve disposto na legislação administrativa portuguesa até 2004 com a reforma do contencioso administrativo.

Diogo Freitas do Amaral

Este autor, à semelhança do primeiro, parte de uma noção mais ampla de acto administrativo comum à presente no CPA, para depois entender que o acto definitivo e executório é o “acto administrativo completo”, através do qual a Administração exerce a sua autoridade. Para além disso, Freitas do Amaral considera que é este acto definitivo e executório que pode ser susceptível de impugnação por parte dos particulares.

A razão pela qual Freitas do Amaral confere a característica de definitividade ao acto administrativo passa pelo facto do artigo 120º CPA referir a expressão “decisões dos órgãos da Administração Pública”, o que o leva a concluir que o legislador está, como Otto Mayer fazia, a equiparar o acto administrativo a uma sentença.

Rogério Soares

Rogério Soares liga a noção de acto administrativo à de recorribilidade, ou seja, é acto administrativo aquele que pode ser impugnado pelos particulares. Esta definição pressupõe uma actuação autoritária por parte da Administração, o que exclui as prestações de bens ou serviços, por exemplo, que são a grande maioria.

Fala-se aqui em acto regulador (define o direito independentemente de ser susceptível de execução coactiva). Portanto encontramo-nos num meio caminho entre a noção clássica e a presente no CPA de mera produção de efeitos jurídicos.

Rogério Soares, para contornar a dimensão demasiado restritiva do conceito que propõe, introduz os chamados “actos instrumentais” que são actuações acessórias das primeiras que não satisfazem directamente uma necessidade colectiva. Estes actos não são autónomos e correspondem àqueles praticados pela Administração durante o procedimento administrativo, não sendo a decisão final, que teria sempre, deste ponto de vista, conteúdo jurídico (o que já sabemos não ser verdade).

Este autor chama a tenção para o facto de nem todos os actos administrativos poderem ser objecto de recurso contencioso, o que acaba por tornar ilógica a sua noção de acto administrativo, porque ficamos sem perceber como é que um acto não impugnável pode ser considerado administrativo à face da noção por ele dada.

Sérvulo Correia

Para este autor um acto administrativo é: “a conduta unilateral da Administração, revestindo da publicidade legalmente exigida, que, no exercício de um poder de autoridade, define inovatoriamente uma situação jurídico-administrativa concreta, quer entre a Administração e outra entidade, quer de uma coisa”[2].

Na sua noção Sérvulo Correia recupera as características da definitividade e da executoriedade, assim como a os actos instrumentais de Rogério Soares, aos quais chama auxiliares.

O que ele acrescenta de novo é a obrigação do acto administrativo criar, modificar ou extinguir relações intersubjectivas. Refere também a necessidade de ter que haver um entendimento restrito de constituição, correspondendo este a um sentido declarativo ou enunciativo.

Vasco Pereira da Silva

Vasco Pereira da Silva parte da noção legal de acto administrativa, que lhe agrada por ser abrangente, e lima-lhe algumas arestas. Em primeiro lugar considera que não é apenas a Administração Pública que exerce funções administrativas através dos seus órgãos, também os particulares o fazem. Em segundo lugar, esclarece que a palavra “decisão” presente no artigo 120º CPA significa, ao contrário do que afirmava Freitas do Amaral, mera manifestação de vontade. Em terceiro lugar, este autor defende que se deve acrescentar referências à ideia de função administrativa, sendo o objectivo do acto administrativo satisfazer necessidades colectivas, assim como referências ao procedimento administrativo (podendo ser actos administrativos tanto aqueles que são praticados no seu decurso como aqueles que dizem respeito ao seu resultado final). Em quarto lugar, Vasco Pereira da Silva é da opinião de Sérvulo Correia quando este determina que um acto administrativo tem que criar, modificar ou extinguir relações jurídicas.

Posto isto, compreende-se que a noção de acto administrativo avançada por este Professor seja a de: “qualquer manifestação unilateral de vontade, de conhecimento ou de desejo, proveniente da Administração Pública e destinada à satisfação de necessidades colectivas que, praticadas no decurso de um procedimento, se destina à produção de efeitos jurídicos de carácter individual e concreto”[3].

Compreende-se nesta definição uma preocupação em ver integradas nela as actuações autoritárias da Administração, assim como as de prestação de serviços, todos os actos praticados durante o procedimento e os actos que tenham eficácia externa ou interna.

Quanto à recorribilidade, este autor é da opinião de Rogério Soares que define os actos administrativos tendo em conta a susceptibilidade de impugnação, ou seja, Vasco Pereira da Silva considera que qualquer acto administrativo correspondente à noção que apresenta pode ser objecto de recurso contencioso, desde que os seus efeitos afectem a esfera jurídica dos particulares. Deste modo, há um alargamento dos actos recorríveis, que não são substancialmente diferentes dos actos administrativos.

Apresentadas as diversas noções de acto administrativo, podemos verificar apenas Vasco Pereira da Silva defende uma noção ampla de acto administrativo, ao contrário dos restantes que defendem uma noção restrita. As vantagens da noção ampla passam pela possibilidade desta abarcar todas as actuações da administração, assim como ter em consideração os efeitos multilaterais que as acções da Administração importam, por vezes. Isto mostra-se mais coerente com o tipo de Administração que temos nos dias de hoje e vai ao encontro do que está legalmente consagrado no CPA, que não fala em acto regulador para caracterizar os actos administrativo e se basta apenas com a produção de afeitos jurídicos.

Esta querela da definição de acto administrativo só é relevante por duas questões. Pondo de parte as discussões doutrinárias, sobre o que se deve chamar acto administrativo e o que deve ter outro nome qualquer, o que realmente importa é saber, por um lado, que regime devem seguir as actuações da Administração, e por outro, quais são as actuações recorríveis.

Quanto à primeira questão, só os defensores da noção ampla realmente lhe respondem, porque essa noção inclui todas as situações individuais e concretas que produzem efeitos jurídicos, deixando de parte as individuais e abstractas, as gerais e abstractas e as gerais e concretas (que correspondem aos regulamentos), e os contratos administrativos. Portanto, todo o universo de acção da Administração Pública tem um regime disposto no CPA. Ora, se se defender a noção restrita, uma pergunta impõe-se imediatamente: qual as regras dos tais actos instrumentais ou acessórios, ou aliás, de todas as situações individuais e concretas que produzem efeitos jurídicos mas que não são nem definitivas nem executórias? São regidos pelas mesmas normas que os actos administrativos? Se sim, então qual é a relevância da distinção? Se não, então como é que são regulados? Há uma lacuna no CPA?

Quanto à segunda questão, o que importa saber é o seguinte: são apenas os actos administrativos os que são impugnáveis? É que se seguirmos os entendimentos de Sérvulo Correia e de Rogério Soares parece que sim. Mas então nesse caso o que é que acontece quando os actos instrumentais ou acessórios afectam as posições jurídicas dos particulares? Mais uma vez este problema fica resolvido com a adopção de uma noção ampla que não parte da recorribilidade, e que considera que, não havendo uma diferença de natureza entre actos administrativos e actos recorríveis, essa diferença decorre do facto de haver actos administrativos que afectam as posições jurídicas dos particulares (aqueles que são também recorríveis) e os que não afectam (que não deixam de ser actos administrativos, desde que preencham os requisitos da noção).

A realidade é que é mais simples e mais lógico defender uma noção ampla para evitar a criação deste tipo de problemas e de complexidades de outro género.

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[1] Marcello Caetano, “Manual de Direto Administrativo”, vol I, pág. 463 e 464

[2] Sérvulo Correia, “Noções de Direito Administrativo”, vol. I, pág. 288

[3] Vasco Pereira da Silva, “Em Busca do Acto Administrativo Perdido”, pág. 624

Simulação de julgamento

Simulação de Direito Administrativo II

            O Ministro da Defesa, Michael von Grass da Silva, foi obrigado a demitir-se na sequência de um escândalo quanto à obtenção do respetivo grau de Doutor, que a comunicação social vinha noticiando há cerca de um ano, mas que só agora foi investigado pela Inspeção-Geral do Ensino Superior, que concluíu pela sua ilegalidade. Em causa, estava tanto a verificação de um alegado plágio no conteúdo da tese de doutoramento, como a verificação de irregularidades várias na parte escolar do doutoramento, em que todos os créditos, menos um, das disciplinas frequentadas tinham sido obtidos através de reconhecimento de atividade profissional considerada equivalente e em que a única disciplina, a que se submetera a exame final, tinha sido realizada através da prestação de uma prova oral, quando o regulamento da Universidade exigia a realização de um elemento escrito de avaliação.

            A pedido do Ministro da tutela, a Inspeção-Geral da Educação e Ciência (IGEC) realizou uma inspeção à Universidade Lusitânia Expresso, o estabelecimento de ensino superior privado, com sede em Santarém, onde o Ministro obtivera o doutoramento, nos termos dos artigos 148.º e 149.º do Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior (RJIES), aprovado pela Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro. No âmbito dessa inspeção, a IGEC, apesar de ter detetado diversas irregularidades em distintos processos, conclui apenas no sentido da nulidade do doutoramento do Ministro, alegando sobretudo argumentos formais.

            Ouvidos em sede de audiência prévia, os órgãos diretivos da Universidade Lusitânia Expresso vieram invocar, entre outros aspetos, a autonomia académica, pedagógica e científica, bem como o facto de todas as situações encontradas terem ocorrido há mais de três anos e se terem, por isso, convalidado.

            O Ministro da Educação e Ciência homologa a decisão da IGEC e solicita ao Ministério Público que use da ação pública, a fim de obter a declaração de nulidade do grau de Doutor de Michael von Grass da Silva. Este, por sua vez, considera que o resultado da inspeção é ineficaz, por não ter sido previamente ouvido.

            Quid iuris?

N.B. – Trata-se de uma hipótese meramente académica, pelo que qualquer semelhança com a realidade é pura coincidência. A hipótese deve ser resolvida tendo em conta os conhecimentos adquiridos em Direito Administrativo II, não sendo consideradas autonomamente questões de natureza processual. Os fatos constantes da hipótese devem ser dados como provados, os demais resultam da prova testemunhal, feita pelas partes. As partes devem procurar chegar previamente a um acordo mínimo sobre os fatos considerados relevantes, de modo a permitir uma maior (e melhor) discussão das questões substantivas.

As formas de actuação administrativa

    A Administração Pública exerce o seu poder administrativo de modos juridicamente diversos, sendo os quatro paradigmáticos os seguintes:

        - Regulamento Administrativo;

        - Acto Administrativo;

        - Contrato Administrativo;

        - Operações materiais.

    Seguindo a noção apresentada pelo professor Freitas do Amaral, os regulamentos administrativos são as “normas jurídicas emanadas no exercício do poder administrativo por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei”, constituindo uma fonte secundária do Direito Administrativo.
    Na noção de regulamento importa falar em três elementos: um material, um orgânico e um formal. Do ponto de vista material, o regulamento é geral e abstracto, ou seja, tem natureza normativa. Quer isto dizer que tem a pretensão de se aplicar a uma generalidade de pessoas  e a uma ou mais situações definidas pelos elementos típicos constantes da previsão normativa.
    Do prisma orgânico, o regulamento provém, regra geral, de um órgão de uma pessoa colectiva pública que integre a Administração pública, mas pode também emanar de outras pessoas colectivas que não integrem a Administração (como é o caso do Parlamento) e de entidades de direito privado a título excepcional.
    Do ponto de vista funcional, o regulamento é emanado no exercício do poder administrativo. A actividade regulamentar é, por isso, secundária, estando subordinada à actividade legislativa. Por esta razão, o regulamento tem na lei e na Constituição o seu fundamento e parâmetro de validade.

Exemplo: Regulamento de Plano Director Municipal.

    O acto administrativo, seguindo as palavras do professor Vasco Pereira da Silva é “qualquer manifestação unilateral de vontade, de conhecimento ou de desejo, proveniente da Administração Pública e destinada à satisfação de necessidades colectivas que, praticada no curso de um procedimento, se destina à produção de efeitos jurídicos de carácter individual e concreto”.

Exemplo: acto de delegação de poderes.

    No que respeita ao contrato administrativo, importa começar por referir que para se falar em contrato é fundamental que haja manifestação de vontade de ambas as partes, e que esta seja condição da existência do contrato. Um contrato será administrativo se o seu objecto disser respeito ao conteúdo da função administrativa e se tratar de prestações relativas ao funcionamento de serviços públicos e provimento de agentes públicos, gestão de coisas públicas, exercício de actividades públicas e utilização de fundos públicos. Quanto às suas características, o contrato administrativo é bilateral, concreto e individual.

Exemplo: contrato de prestação de serviços entre a Administração e uma empresa de limpezas.

    Por fim, as operações materiais são actos unilaterais, concretos e individuais não produtores de efeitos jurídicos, que se destinam geralmente a efectivar regulamentos ou actos administrativos.

Exemplo: limpeza de uma rua.  

Noção de Acto Administrativo

A noção de Acto Administrativo surgiu pela primeira vez em França, no séc. XIX, sendo este período marcado pelo Estado Liberal. A Administração do Estado Liberal era tida como uma Administração pouco actuante por um lado, intervindo o mínimo possível, e agressiva por outro, sendo que quando agia, agredia. O acto administrativo era nesta concepção de Direito Administrativo, o seu centro.

Quando surge o acto administrativo, este era sinónimo de toda e qualquer actuação da Administração, sendo que não tinham os tribunais competência para apreciar esses actos. Existia então um contencioso próprio da administração, estando vedada por lei, a possibilidade de apreciação dos actos administrativos pelos tribunais. A este momento, o Prof. Vasco Pereira da Silva atribui a denominação de “Pecado Original”.

O conceito de acto administrativo torna-se mais restrito no momento posterior, ao qual o Prof. Vasco Pereira da Silva apelida de “fase do baptismo”. Este estreitamento da noção ampla de acto administrativo foi resultado da progressiva jurisdicionalização do contencioso administrativo. Surgem verdadeiros tribunais que apreciam e fiscalizam a actuação da administração. Deixa assim de haver um auto controlo da administração para passar a haver uma efectiva tutela judicial. A noção de acto passa ser usada para “definir as actuações da Administração Pública sujeitas ao controlo dos tribunais administrativos. O acto administrativo passou a ser um conceito que funciona ao serviço das garantias dos particulares” (Freitas do Amaral, Dirito A., vol III, cit., pp 60 e 61).

No período do Estado Liberal era caracterizado por ser um acto definitivo e executório. Definitivo, no sentido que decidia o direito aplicável ao caso concreto, e executório, pois era susceptível de execução coactiva contra a vontade dos particulares. É esta a concepção clássica deste instrumento de actuação da Administração.

Podem-se destacar dois autores deste período liberal, responsáveis pela conceptualização doutrinária do acto administrativo: Otto Mayer e Maurice Hauriou.

Ambas as concepções são “acto-cêntricas”, positivistas, procuravam encontrar um conceito que fosse suficientemente amplo para explicar toda a realidade. Não são autores exactamente contemporâneos mas, do ponto de vista teórico, correspondiam a visões diferentes.

Otto Mayer comparava o acto à sentença judicial, na ideia de que definia o direito do súbdito no caso concreto, e era susceptível de execução coactiva. Sendo que, para este só existia o acto administrativo desfavorável.

Já Hauriou, defende uma construção mais aberta - positivismo sociológico. Administração de serviço público com alguma acção prestadora. Já não parte da assimilação às sentenças, usa o método da contraposição. Contrapõe o acto administrativo ao negócio jurídico. Da sua interpretação resultam então os poderes exorbitantes da Administração: poder de definição do Direito e o poder de execução coactiva – privilégio da execução coactiva.

Com o surgimento do Estado Social este conceito foi posto em causa. No entanto, não deixa de ser verdade que, em certos países a noção de acto como definitivo e executório perdurou até mais tarde do que noutros. Tomando como exemplo o caso português, essa concepção só foi afastada com a Constituição de 1976, mais concretamente, na revisão de 1986. No sistema legislativo, a noção de acto administrativo definitivo e executório dura até 2004 como critério para distinguir os actos que eram impugnáveis dos que não eram – a designada, impugnabilidade do acto.

O Estado chama a si novas funções, passando-se de uma administração retraída, agressiva e autoritária para uma administração prestadora.

O acto deixa de ser a forma de actuação da Administração para passar a ser uma das formas de actuação da Administração.

O acto administrativo deixa, com o Estado Social, de ser uma acto polícia, com as características de definitivo e executório, para passar a ser um acto prestador. Na sua generalidade, os actos deixam de ser executórios e definitivos. A este momento, denominou o Prof. Vasco Pereira da Silva de “fase do Crisma”.

Os actos na função prestadora são actos positivos, de atribuição de direitos. A diferença entre a administração agressiva e prestadora resulta da função estadual que predomina numa e noutra.

Surgem os actos favoráveis, a Administração que actua para satisfazer necessidades colectivas. O Direito já não é o fim, mas um instrumento para chegar a um fim.

O problema agora é a execução contra a administração, não a execução contra a vontade dos particulares.

  

Com a crise do Estado Social, também o acto administrativo se vai transformar. Há uma afirmação de novos direitos fundamentais que convertem as relações jurídicas em multilaterais: deixa de haver a criação de direitos e obrigações relativamente aos destinatários, passando a afectar também outros que não os destinatários. Estes devem ser considerados como sujeitos de uma relação jurídica.

Esta nova realidade traz aquilo que corresponde a outra categoria, a realidade de definição de direito torna-se numa realidade marginal.

Surge um novo tipo de acto, o acto com eficácia múltipla, acto que produz efeitos a uma multiplicidade de sujeitos. Decisões que mesmo individuais e concretas afectam uma multiplicidade de sujeitos – ex: decisão de construir uma ponte, aeroporto. É um acto característico da administração infra-estrutural dos nossos dias.

O conceito de acto definitivo e executório, não e mais adequado, é preciso encontrar uma definição que abranja actos de administração prestadora, geradora e infra-estrutural.

Em suma, e de acordo com o Professor Freitas do Amaral, o conceito de acto administrativo apareceu como modo de delimitar certos comportamentos da Administração em função da fiscalização da actividade administrativa pelos tribunais, tendo, dessa perspectiva, em primeiro servido como garantia da Administração, e, depois, como garantia dos particulares.

Presentemente existem duas concepções de acto administrativo. Uma concepção restrita, característica do Direito alemão e do Direito austríaco e uma concepção ampla, típica dos países latinos.

Concepção ampla: corresponde a uma orientação francesa, que é a dominante em Portugal. O acto surge como simples produtor de efeitos jurídicos, deixando em aberto a possível distinção entre actos recorríveis de actos não recorríveis.

Concepção restrita: correspondente a uma orientação alemã e autríaca. Sendo que em Portugal é defendida pelos professores Rogério Soares, Sérvulo Correia, Vireia de Andrade, e mais recentemente, pelo prof. Freitas do Amaral.

Defendem, portanto, que a noção de acto administrativo concerne somente aos actos recorríveis, sendo um acto regulador ou produtor de efeitos novos relativamente ao particular.

No art. 120º CPA, o legislador adoptou por efeitos de natureza procedimental uma noção ampla e aberta. Aquilo que para o legislador do CPA foi decisivo era o facto de se tratar de uma actuação unilateral que produzia efeitos jurídicos numa situação individual e no caso concreto.

O preceito não deve de ser tomado como uma definição legal que correponda a uma construção conceptual imperativa. O legislador procurou encontrar um conceito operativo para a delimitação do âmbito material de aplicação do Código.

Partindo da lei, aquilo que o legislador fez no CPA, com eficácia limitada, e somente pedagógica, sem intenção de regular, é ainda assim ampla, mesmo que devendo de ser completada e estando sujeita a sofrer alguma alteração.

O artigo identifica a manifestação de uma vontade, logo corresponde a um acto de natureza volitiva. São actos administrativos, os que visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta – lógica que corresponde a uma lógica minimalista do ponto de vista definitório e que correspondendo a esta realidade permite enquadrar positivamente a maior parte dos actos administrativos.

Tal como já foi afirmado não é uma noção unívoca, surgem algumas interpretações restritivas. Em Lisboa era limitada pelo acto definitivo e executório vinha já de Hauriou.

Curiosamente em Coimbra, prof. Rogério Soares, põe em causa a definição de acto executório e definitivo – em vez de executoriedade deve ser eficácia (produzir efeitos jurídicos). Adopta posição mais ampla, ao mesmo tempo, com base no código de processo administrativo alemão, dizia que era uma acto regulador – não tinha de ser executório, mas sim regulador, tinha de corresponder de alguma maneira a uma definição de definitivo. Significa isto, que é uma solução a meio caminho.

Prof. Vasco Pereira da Silva, defende que não tem de ser regulador.

Escola de Coimbra, desde os anos 60, adopta noção mais ampla do que a noção de acto definitivo e executório, mas menos ampla do que acto de produção de actos jurídicos. Tinha o efeito de determinar o acesso ao juiz.

O Professor Freitas do Amaral presentemente invoca 2 argumentos para noção restritiva:

1.   O facto do art. 120º CPA referir que se trata de decisões dos órgãos, decisões típicas da função jurisdicional ou seja, definição de direitos em que se compara o acto à sentença.

2.     Serem normas de direito público: não há carácter restritivo.

Para o Prof. Vasco Pereira da Silva, estes argumentos literais não são suficientes para ser um acto regulador. Os autores que adoptam esta posição em Portugal, sofrem das “dores de alma que sofrem os alemães”, sendo a noção legal muito restrita, tendo depois de se alargar o conceito a nível doutrinal.

Para refutar tais argumentos, os defensores da versão ampla que não são apenas actos administrativos, os actos da administração. Também os privados o fazem, resulta da lógica europeia, e da lógica infra-estrutural: ex: construção de uma auto-estrada. Ademais, os particulares que exercem funções administrativas, como os bombeiros, praticam actos administrativos, na medida das funções que desempenham. Decisão representa manifestação de vontade, que tanto pode ser exercida por particulares quer pela administração publica.

Quanto à produção de efeitos jurídicos, a realidade que código consagrou para distinguir o acto de regulamento foi o facto de se tratar de uma situação individual e concreta. Não é um negócio, nem uma realidade bilateral, depende somente da vontade da administração. De uma vontade unilateral enquanto realidade individual e concreta. O Professor Vasco Pereira da Silva afirma que a exigência da individualidade e da concretude só aparece para os actos administrativos e não para os regulamentos. Permitem estes englobar as realidades intermédias, situações em que há uma actuação que é individual mas abstracta, ou actos gerais mas concretos.

O que estiver a meio caminho da generalidade e da abstracção, e não for individual e concreto é regulamento.

Trabalho realizado por:

- Carolina Botelho Sampaio

- Maria Helena Martins

- Sebastião Lorena

Validade do acto administrativo

A Validade é a aptidão intrínseca do acto para produzir efeitos jurídicos correspondentes ao tipo legal a que pertence , em consequência da sua conformidade com a ordem jurídica. Sendo a aptidão para produzir efeitos, a validade tanto pode coincidir com a produção efectiva e actual dos efeitos visados pelo acto, como a não produção de quaisquer efeitos. No primeiro caso será válido e eficaz e no segundo válido e ineficaz.  A Eficácia é então, a efectiva produção de efeitos jurídicos pelo acto, ou seja, é a projecção da realidade da vida dos efeitos jurídicos que integram o conteúdo de um acto administrativo.

A lei estabelece um certo número de requisitos quer para a validade quer para a eficácia, sem os quais o acto torna-se inválido ou ineficaz.

Um acto administrativo pode então ser:

-Um acto válido e eficaz;

-Um acto válido, mas ineficaz

-Um acto inválido, mas eficaz

-Um acto inválido e ineficaz

Os requisitos que a lei exige, podem ser de dois tipos: os requisitos de validade e de eficácia. Os requisitos de validade do acto administrativo são as exigências que a lei faz relativamente a cada um dos elementos deste para que o acto possa ser válido (sujeitos, forma e formalidades, conteúdo, objecto e fim). Não devemos confundir os elementos com os pressupostos: enquanto os elementos integram o próprio acto em si mesmo considerado, os pressupostos integram o próprio acto em si mesmo considerado; os pressupostos dizem respeito às situações de facto ou de direito, exteriores ao acto, de cuja ocorrência depende a possibilidade jurídica de praticar um acto administrativo ou de o dotar de um certo e determinado conteúdo.

Analisando estes vários requisitos de validade, primariamente o dos sujeitos:

- Os sujeitos do acto administrativo são o autor e o destinatário.

- O autor é um órgão administrativo (autor real é um órgão e o autor jurídico é a pessoa colectiva).

- O acto é do no âmbito das atribuições da entidade a que pertence o órgão seu autor.

- O órgão tem de ter competência para a prática do acto administrativo.

- O órgão tem de estar correctamente legitimado para o exercício dessa competência.

Relativamente ao destinatário do acto, quando exista, a lei exige que ele seja identificado de forma adequada (artº123/1 b) CPA), ou seja, pelo nome e morada ou quando o nome e morada sejam desconhecidos, de maneira a poder determinar-se com segurança quem é o destinatário dos efeitos jurídicos.

De seguida, analisando o requisito de validade quanto à forma e formalidades, distinguindo-as num primeiro plano:  a forma consiste no modo pelo qual se exterioriza ou manifesta a conduta voluntária em que o acto se traduz (palavras, gestos, tipos de documento) e as formalidades consistem nos tramites que a lei manda observar com vista a garantir a correcta formação da decisão administrativa ou o respeito pelas posições jurídicas subjectivas dos particulares. Em relação as formalidades, o principio geral do nosso direito é o de que todas as formalidades prescritas por lei são essenciais. A sua inobservância, quer por omissão quer por preterição, no todo ou em parte, gera a ilegalidade do acto administrativo.

Contudo existem três excepções a esta regra:

a) Não são essenciais as formalidades que a lei declarar dispensáveis;

b) Não são essenciais aquelas formalidades cuja omissão ou preterição não tenha impedido a consecução do objectivo visado pela lei ao exigi-las;

c) Não são essenciais as formalidades meramente burocráticas, de carácter interno, tendentes a assegurar apenas a boa marcha dos serviços.

Há formalidades cuja preterição é insuprível e outras suprível: insupríveis – aquelas formalidades cuja observância tem de ter lugar no momento em que a lei exige que elas sejam observadas; suprível – a omissão ou preterição daquelas formalidades que a lei manda cumprir num certo momento, mas que se forem cumpridas em momento posterior ainda vão a tempo de garantir os objectivos para que foram estabelecidas.

A fundamentação de um acto administrativo consiste na enunciação explícita das razões que levaram o seu autor a praticar esse acto ou a dotá-lo de certo conteúdo. (artº124-126 CPA) A fundamentação dos actos administrativos é uma formalidade de grande importância no moderno Estado de direito democrático, não apenas para o particular lesado pela actuação administrativa, mas também na perspectiva do tribunal competente para ajuizar da validade do acto, e ainda na óptica do próprio interesse público. O objectivo essencial e imediato da fundamentação é portanto, esclarecer concretamente a motivação do acto, permitindo a constituição do iter cognoscitivo que levou à adopção de um acto com determinado conteúdo.

As principais regras do CPA relativamente à forma do acto estão presentes no artº122. Os actos dos órgãos singulares devem ser praticados sob forma escrita, desde que outra não seja prevista por lei ou imposta pela natureza e circunstancias do acto e por outro lado, os actos dos órgãos colegiais , se a lei não disser nada em contrario , são praticados oralmente.

Relativamente ao conteúdo e objecto, exige-se que obedeçam a requisitos de certeza, legalidade e possibilidade. O objecto do acto tem de ser possível e determinado, há-de ser idóneo e deve estar legitimado para suportar os efeitos do acto. Os efeitos produzidos pelo acto tem também eles próprios de ser determinados, possíveis e lícitos.

Por último, a lei exige que o motivo principal determinante da pratica de um acto administrativo  tem de coincidir com o fim tido em vista pela lei ao conferir o poder discricionário. (nota: no domínio dos actos vinculados, o fim não tem autonomia, não é relevante.

Sofia Ribeiro

Nºaluno: 140111049

Bibliografia: 

Amaral, Diogo Freitas do; Curso de Direito Administrativo, Volume II

As Formas de Actuação Administrativa

Introduzir as distinções, dar exemplos das diferentes formas de actuação administrativa

1 – Introdução de distinções:

A actuação da administração manifesta-se de diferentes formas, nomeadamente, através de actos administrativos, regulamentos e contratos administrativos. 

Acto administrativo: é um acto jurídico unilateral praticado no exercício de uma actividade administrativa pública e destinado a produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.

O acto administrativo é, antes de mais, um acto jurídico – conduta voluntária geradora de efeitos de direito. É, também, um acto unilateral, sendo nesta inexistência de uma outra vontade para a perfeição do acto, que este se distingue do contrato, que é sempre um negócio jurídico bilateral. 

O acto administrativo é sempre um comportamento adoptado no exercício de uma actividade de natureza administrativa pública, sendo que este visa produzir efeitos numa situação individual e concreta.

O acto contrapõe-se à norma, esta tradicionalmente marcada pela generalidade – pluralidade de destinatários – e pela abstracção – multiplicidade de situações abrangidas.

Regulamento: é um conjunto de normas jurídicas editadas por uma autoridade administrativa (um órgão de uma pessoa colectiva pública) no exercício do poder administrativo (ao abrigo de uma faculdade jurídico-pública por uma norma legal).

Este tipo normativo distingue-se da lei, uma vez que esta opera a fixação dos princípios de um certo regime jurídico, sendo que o regulamento teria o papel de desenhar os detalhes desse regime.

Em regras, não existem grandes dificuldades na distinção entre o regulamento e o acto administrativo: enquanto o primeiro apresenta carácter normativo, o segundo é individual e concreto.

Contratos administrativos: os contratos celebrados pela Administração não vinculam em termos idênticos aos celebrados por particulares. Estes, constituem uma espécie de contratos diferentes dos outros.

Os contratos administrativos distinguem-se dos contratos privados por:

1. Critério da sujeição: assente na ideia de inferioridade do contraente privado;
2. Critério do objecto: com base no qual se considera contrato administrativo aquele que constitui, modifica ou extingue uma relação jurídica de direito administrativo;
3. O critério estatutário: que entronca na concepção do direito administrativo como o direito da Administração Pública;

A antiga versão do 178/1 do CPA, hoje revogada, definia como contrato administrativo: o acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídico-administrativa. Esta definição legal assenta no critério do objecto, no entanto tem o inconveniente de não fornecer qualquer chave para a qualificação da relação jurídica de que depende a qualificação do contrato. Esta definição é, portanto, pouco adequada, preferindo-se a do Prof. Sérvulo Correia, que combina o critério objectivo com o critério estatutário: “O contrato administrativo constitui um processo próprio de agir da Administração Pública que cria, modifica ou extingue relações jurídicas, disciplinadas em termos específicos  do sujeito administrativo, entre pessoas colectivas da Administração ou entre a Administração e os particulares.

Convém notar que os contratos administrativos são hoje colocados no mesmo plano que o acto administrativo, enquanto meios normais de exercício da actividade administrativa.

2 - Exemplos  das diferentes formas de actuação administrativa:

Acto administrativo: A recente demissão do Ministro dos Assuntos Parlamentares 

Regulamento: Decreto Regulamentar Regional nº1/2913/A  regulamenta o sistema de incentivos ao desenvolvimento do artesanato dos Açores

Contrato Administrativo: Contrato de Concessão entre o Estado Português, representado pelo Secretário de Estado do Tesu«ouro e das Finanças, entre outros, e a AEDL –AutoEstradas do Doutro Litoral, S.A., concessionando-se a exploração  de determinados lanços de auto-estrada por esta empresa.

Rodrigo Lobo Machado, 140111033

O pronto-a-vestir do Direito Administrativo

A nossa procura pelo acto administrativo perdido inicia-se nos finais do século XIX com a lógica do positivismo defendida pelos autores Otto Mayer (positivismo científico) e Moris Hauriou (positivismo sociológico).

o direito Administrativo teve como base uma lógica liberal e de actuação agressiva segundo a qual se procura reduzir a realidade jurídica a um conjunto de conceitos que traduzam a função central do direito. no direito privado este conceito-chave era o contrato, no direito Público tornou-se o acto administrativo. Otto Mayer promoveu esta separação dos conceitos jurídicos da realidade envolvente enquanto Hauriou, apesar de também positivista, defender mais o direito enquanto produto da sociedade e que reagia sobre esta. O acto que se considerava era o acto de polícia, ou seja, uma administração cujo único objectivo era controlar a sociedade pondo em causa os direitos dos particulares. Mayer defende que cabia ao Estado executar o direito através do acto no caso concreto definindo o direito/dever do súbdito (particular visto como objecto ou súbdito da Administração e não como sujeito de direitos).

Ao contrário dos particulares, considerados meros objectos nas mãos do Estado, a Administração Pública gozava de privilégios exuberantes justificados pela lógica autoritária do acto administrativo como o privilégio definitório (definia o direito aplicável ao particular) e o executório (execução prévia das suas próprias decisões). Neste sentido nasce a ideia de monopólio da actuação administrativa através de um acto visto em termos autoritários e de possível aplicação coactiva.

Marcello Caetano, influenciado pelos autores acima referidos, via o acto como decisão final da Administração trazendo para Portugal o conceito de acto enquanto de execução coactiva e autoritária. Dada a sua influência na elaboração legislativa e jurisprudencial, a sua actuação jurídica no período do regime autoritário foi inegável.

Com o Estado Social deu-se a crise da concepção atocêntrica perdendo o acto administrativo a dimensão de primazia e começou a procura por novos centros para o Direito Administrativo. Deixou de ser exclusiva a visão de acto administrativo como executório e definitivo para passar el próprio a criar direitos a favor dos particulares. a função mais importante o Estado, nesta época, torna-se a administrativa, é a função das funções. O Direito em si torna-se um mero meio de realização das actividades da Administração.

Ainda nos anos 70 a situação se alterou com a crise do Estado Social e o aparecimento de novos direitos fundamentais ligados ao consumo, saúde, energia, ambiente que tornaram as relações jurídicas multilaterais, ou seja, deixam de afectar apenas os seus destinatários directos para atingir também os interesses de terceiros.

Hoje a situação é diferente pois encontramos outros centros para o Direito Administrativo como o procedimento ou a relação jurídica. Acto deixou de ser a única opção e tornou-se uma de várias formas de actuação possíveis, sendo hoje a escolha de actuação da Administração como um pronto-a-vestir em que em vez de uma opção sem escolha, se tem uma selecção de alternativas.  O acto administrativo hoje não define o direito nem é susceptível de imposição coactiva, mas sim, actuando para satisfazer as necessidades colectivas (acto como meio para atingir um fim), uma vez que a actuação administrativa deixa de ser sempre desfavorável para a esfera do particular.

A procura por outros centros para a actuação administrativa iniciou-se no Direito Italiano com Zanobini. Deixa de interessar apenas o fim mas também a forma como a Administração chegou àquela decisão, ou seja, passa a considerar-se o procedimento administrativo como possível centro. Também na Alemanha se procedeu a esta procura analisando-se mais atentamente a relação jurídica dos particulares com a Administração Pública, uma realidade mais envolvente porque inclui relações jurídicas subjectivas, procedimentais, processuais, enquanto o procedimento em si não, é mais restrito.

O Professor Vasco Pereira da Silva concorda com a doutrina alemã sobre a relação jurídica uma vez que se torna mais abrangente na actuação administrativa pois inclui todas as relações entre particulares, órgãos e administração, mas também pela sua utilização no próprio direito português, no artigo 212º da Constituição da República Portuguesa e no próprio CPA.

Concluindo, actos administrativos não são apenas as decisões da administração, mas também actuações dos particulares que intervêm na realidade administrativa. A função administrativa ganha uma forma de actuação agressiva, prestacional mas também infraestrutural em que se pretende a satisfação das necessidades colectivas considerando-se o Estado enquanto estando ao serviço dos particulares. 

Acto administrativo... E outros

 A lógica autoritária da concepção acto-cêntrica do séc.XX assentava numa Administração Pública com actuação agressiva, de Estado-Polícia. Daí que Otto Mayer comparasse o acto administrativo a uma sentença judicial, definindo o direito e impondo-o coactivamente. Maurice Hauriou, por outro lado, compara o acto a um negócio jurídico, aceitando a ideia de Administração de serviço público, realçando todavia os "poderes exorbitantes" da Administração, de definição e imposição coactiva do direito. Chega, portanto, à mesma conclusão a que Mayer chegou, através de um raciocínio diferente.
 É esta noção liberal que entra em crise com o Estado Social, naquilo que foi o início da actuação prestadora da Administração Pública. (Apesar de em Portugal só em 1989 desaparecer a noção de acto definitivo e executório e apenas em 2004 ter desaparecido como critério quanto à impugnabilidade, quando se revogou o artigo 25º da LEPTA, substituindo-se pelo Código do Processo Administrativo). Como dizia, é o Estado Social que inicia a crise do acto administrativo liberal, mediante uma transformação da Administração, que deixa de ser exclusivamente agressiva e se torna prestadora. O acto deixa de ser "a forma" de actuação, para passar a ser "umas das" formas. (Da farda única para o moderno pronto-a-vestir, como o Prof. Vasco Pereira da Silva gosta de realçar).
 Ora, deixando as características positivistas de fazer sentido, urge encontrar uma nova definição do acto administrativo, sabendo que as relações jurídicas não são mais bilaterais, mas sim multilaterais, envolvendo outras formas de actuação (regulamento, contrato, operação material e técnica), paralelas ao acto administrativo. Em suma, a actuação moderna da Administração engloba e conjuga actos agressivos, actos prestadores e actos infra-estruturais (de eficácia perante terceiros), como diz o Professor VPS, citando um autor alemão, Funk : "o desenvolvimento do Estado prestador trouxe ao acto administrativo novos domínios de aplicação; ele tornou-se, a partir daí, num instrumento da Administração prestadora que, para a realização das suas tarefas, tanto utiliza a decisão unilateral (v.g. no direito da segurança social ou no direito dos subsídios ao ensino), como o contrato (v.g. no direito de apoio à construção). E essas transformações conceptuais dizem respeito tanto à necessidade de alteração da noção global de acto administrativo, como de teorização específica da modalidade de acto favorável ou da Administração prestadora".
 Historicamente, existe uma discussão acerca da noção e alcance do acto administrativo, nomeadamente entre tradições amplas e restritas do acto administrativo, que conduzem a uma discussão doutrinal entre o modelo francês (amplo) e o modelo alemão (restrito), sem prejuízo de um e outro serem seguidos por ordenamentos jurídicos com alguma ligação jurídica.
 A concepção ampla de acto administrativo define-o como produtor de efeitos jurídicos, subdistinguindo depois entre actos recorríveis e não recorríveis. (França, Portugal, Espanha e Itália). Percebe-se esta noção francesa, na medida em que - como aponta Laferrière - parece que o legislador quis prevenir através do emprego de formas tão amplas, qualquer distinção entre os diferentes actos das autoridades administrativas e subtraí-los a todos, indistintamente, à competência judiciária. Actualmente, prevalece a distinção equacionada por Hauriou, diferenciando-se os actos administrativos dos actos executórios (recorríveis), caracterizando-se estes pela sua unilateralidade.
 Por outro lado, uma concepção restrita do acto administrativo define-o como acto regulador (produtor de efeitos jurídicos novos relativamente ao particular). (Alemanha e Áustria). A adopção alemã de uma perspectiva restrita é historicamente marcada pela acentuada tendência acto-cêntrica, subvalorizando o procedimento e considerando apenas o resultado final da actuação administrativa, como refere o Prof VPS. Assim, o conceito alemão de acto administrativo, enquanto noção restrita por excelência, caracteriza-se pela regulação da posição do particular e pelo seu carácter externo e lesivo, excluindo a doutrina do acto administrativo os actos materiais, os actos preparatórios, os actos meramente confirmativos e os actos de gestão privada/contratos administrativos. Conceito restrito este que é delimitado pela recorribilidade jurisdicional, no entendimento de Forsthoff (que é o mesmo que dizer que é delimitado em função dos direitos que se fazem valer no contencioso administrativo, segundo Funk).
 Em Portugal, o artigo 120º do nosso CPA descreve o acto administrativo como sendo "decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta". Que considerações a tecer? Em primeiro lugar, cabe dizer que o conceito é claramente amplo, definindo o acto administrativo como produtor de efeitos jurídicos. Mas o artigo 120º refere também a unilateralidade e concretude do acto, assim como tendo de ser emanado ao abrigo de normas de direito público (quanto a este ponto, VPS diz que "no exercício da função administrativa" seria preferível).
 A Escola de Coimbra, mediante o Prof. Rogério Soares - muito influenciado pelo direito alemão - e com apoio nos Profs. Sérvulo Correia, Vieira de Andrade e Freitas do Amaral, vem defender uma interpretação restritiva do artigo 120º, optando por um acto regulador. Defende-se, portanto, uma noção a meio-caminho entre a concepção liberal do Prof. Marcelo Caetano que durou até 1989 e a concepção ampla que se retira de uma interpretação literal do art. 120º CPA. Freitas do Amaral avança, inclusive, com dois argumentos literais, nomeadamente o facto de o artigo 120º se referir a "decisões", comparando o acto à sentença e por se referir a "normas de direito público". Vasco Pereira da Silva refuta os argumentos de FA nos seguintes termos : quanto à "decisão", a noção é de facto redutora, mas não corresponde de todo à realidade; quanto às "normas de direito público", também os privados exercem actos administrativos, no exercícios de funções públicas, sendo que esses particulares praticam também actos administrativos (ex.: Concessões, Bombeiros). Além disso, adianta ainda VPS que a noção de acto administrativo deveria realçar a obrigatoriedade do procedimento, a sua inserção numa relação jurídica administrativa, e o facto de a unilateralidade e concretude servir para distinguir o acto administrativo do regulamento.
 Em tom de conclusão, cabe distinguir as formas de actuação da Administração Pública, como pedido.

1- Regulamento (acto unilateral, geral e abstracto). Ex.: Regulamento emanado pela Administração Pública acerca das normas de funcionamento de determinado departamento. (Não obstante, o Professor Vasco Pereira da Silva defende que actuações a meio-caminho entre o acto e o regulamento (individuais e abstractas ou gerais e concretas) devem ser regulamentos, por uma razão simples : não são individuais e concretas. Ex.: Plano administrativo, que é geral e concreto).

2- Acto administrativo (acto unilateral, individual e concreto). Ex.: Ordem de demolição de um prédio.

3- Contrato (acto bilateral, individual e concreto). Ex.: Concessão administrativa ou compra e venda de canetas.

4- Operações materiais e técnicas (acto unilateral, individual e concreto, não produzem efeitos jurídicos, destinando-se normalmente a desenvolver regulamentos ou actos administrativos). Ex.: Desobstrução de estrada para limpeza da mesma.

Noção ampla ou restrita? Eis a questão…

Ato administrativo foi durante muitos anos o centro do direito administrativo. É uma noção que tem de ser relativizada já não corresponde à logica central que teve no âmbito do positivismo.

OTTO MAYER E M. HAURIOU o que marcava o direito administrativo clássico era o de ser centrado no ato administrativo, tudo girava em volta deste ato. A doutrina preocupava-se em teorizar e os tribunais não controlavam o que tinha a ver com a administração. O ato era o centro, era a protagonista do contencioso e da ação administrativa. Estas conceções ato-cêntricas correspondiam a uma visão especifica do ato administrativo o que estava em causa quando o Direito Administrativo foi construído era o ato da administração agressiva, o ato de policia é por isso que as conceções tradicionais são autoritárias assentam num elemento de autoridade de um ato que era concebido com poderes de autoridade, isto é comum nos dois autores.

O que se verificou  foi que a sociedade se vingou do direito, permitiu todas as decisões politicas, todas as realidade autoritárias que corresponde a uma lógica formal de entendimento da realidade como uma mera forma para os fenómenos jurídicos.

OTTO MAYER equiparava o ato à sentença, a administração publica era comparada aos tribunais. Esta aproximação do ato e da sentença tinha a ver com dois poderes do estado e duas realidade que enquanto secundárias correspondiam á definição do direito , do particular que era um administrado, a semelhança da sentença ao ato administrativo era a definição do direito, por outro lado o ato era susceptível de execução coativa contra a vontade dos particulares. Este modelo é muito semelhante ao de HAURIOU este admite administração de serviço publico que podia ter de alguma maneira uma unção prestadora. A noção de ato administrativo era muito similar havia dois elementos caracterizadores, este vai utilizar o método da contraposição ao negocio jurídico- aspetos exorbitantes da administração. Vai dizer que no ato administrativo há 2 poderes exorbitantes o poder de definição do direito e o poder de execução coativa que correspondia ao privilégio da execução prévia. Estas conceções são influenciadas por uma logica liberal limitada à tarefa de policia, que praticava actos de definição do direito, e  actos de execução, se o particular não cumpre a ordem/dever o particular pode ser coagido a cumprir.

Esta teorização vai surgir nos finais do sec XIX surge quando a realidade administrativa começa a mudar surgem fenómenos do estado social, quando a administração começa a prestar bens e serviços isto introduz uma transformação do ato administrativo e da administração. Estas conceções ficam desatualizadas deixam de corresponder à realidade mas contudo estas vão sobreviver à época enquanto fenómenos jurídicos.

Realidade doutrinaria em Portugal foi marcada por Marcello Caetano foi este que fez a maior parte das leis administrativas e criticava a jurisprudência. A revista ao direito foi feita por Marcello Caetano. Tinha um poder decisivo porque não era apenas na sua produção jurídica.

Conceito de ato definitivo e executório chegou aos anos 80 que a geração dos administrativistas pos em causa os conceitos tradicionais da escola de lisboa. Em 89 foi o momento decisivo a revisão constitucional afastou a definição de ato definitivo e executório que foi revogado na constituição. Reforma do contencioso de 2004 era o ultimo reptício executório.

Transição da administração agressiva para prestadora o que caracteriza o estado social é o estado chamar a si novas funções, é a administração passar a assumir uma logica prestadora que tem consequências na transformação das formas de atuação administrativa, há uma crise do ato administrativo porque deixa de ser a única forma de atuação administrativa, administração escolhe entre varias alternativas(contrato, regulamento, atuação de natureza material…) a uma logica em que o ato administrativo deixa de sero centro de toda as coisas “ ato deixa de ser a forma de atuação e passa a ser uma das varias formas” ideia de que o ato perde a sua função de protagonista exclusivo e é obrigado a compartilhar a realidade administrativa com outras formas. Há uma crise no próprio conceito de ato porque este evolui, mantem-se os actos executivos mas há simultaneamente novas áreas e novas tarefas. As características da definitividade e executoridade deixam de ser características principais. Os actos passam a criar direitos(constitutivo de direito),ato que atribui vantagem materiais que corresponde a uma administração é o centro do estado. No estado liberal a função dominante é a legislativa já na social é a administrativa pois é através da administração publica que o estado preta bens e serviços há uma logica de fazer a função das funções, significa que ao lado dos actos que podiam ser definitivos e executórios surgem os novos actos favoráveis que não correspondem mais a esse modelo, porque aqui há uma satisfação das necessidades coletivas. O direito não é um fim. Actos favoráveis não susceptíveis de execução coativa.

As construções ato cêntricas são postas em causa por estas realidades(doutrina italiana e alemã)  por outro lado o próprio ato se transformou há agora novos actos que correspondem à lógica de uma administração prestadora. Transformação que corresponde a uma realidade em mutação.

Nos anos 70 e com a crise do estado social também o ato administrativo se vai transformar há novos direitos fundamentais, direitos procedimentais de terceira geração. A existência de estes direitos novos transformam as relações jurídicas em relações multilaterais. O ato afeta outros particulares que não os destinatários. Esta realidade corresponde a uma nova categoria de actos. A ideia de definição do direito é completamente afastada torna-se numa realidade completamente marginal. A ideia de definição do direito é inadequada por ouro aldo surge  ato com eficácia múltipla.

O que é característico da administração mesmo os actos com número reduzido de sujeitos não corresponde apenas aos destinatários. O conceito de ato definitivo  e executório não é mais adequado nos dias de hoje e é preciso encontrar uma noção de ato que abranja os actos da administração agressiva, prestadora e infraestrutural.

O que o legislador no CPA  foi adoptar foi uma noção ampla que permite a consideração de todas as categorias de atos. Art.º 120 CPA no quadro de uma logica meramente pedagógica corresponde  uma noção ampla. Acto volitivo que ao abrigo de normas de direito publico visa produzir efeitos jurídicos. Uma logica que corresponde a uma logica minimalista do ponto de vista definitório, permite enquadrar positivamente a maior parte dos actos administrativos. Esta posição não é uma noção unívoca quer em Coimbra quer em lisboa sugiram algumas interpretações restritivas deste artigo. 

FDA tradicionalmente defendia a noção ampla no na entanto esta noção ampla  na escola de lisboa era limitada pela noção de ato definitivo e  em Coimbra ROGERIO SOARES por um lado pós em causa a noção de ato definitivo e executório principalmente na característica de executoriedade. Em vez de se falar em executoriedade devia falar-se de eficácia devia-se interpretar assim a lei segundo este mesmo autor. ROGERIO SOARES ao mesmo tempo influenciado pelo direito alemão  dizia que o ato administrativo era regulador ,o ato não tinha de ser executório mas ainda tinha de ser regulador correspondia de alguma maneira à ideia de definição do direito. Quase todos os administrativistas de Coimbra continuam a dizer que o ato é regulador.

Na logica de Coimbra a ideia de ato regulador tinha o efeito de determinar o acesso ao juiz, esta construção encontrou bastantes adeptos em Lisboa  como é o caso do Prof.FDA.

FDA que antigamente defendia a concepção ampla de acto administrativo agora invoca dois argumentos para esta noção restritiva:

-facto de neste artigo 120 se referir que se trata de decisões dos órgãos, decisões são típicas da função jurisdicional que é típica de definição do direito, que se compara o acto à sentença.

-art.º 120 refere normas de direito publico;

Segundo o Prof.Vasco Pereira da Silva em relação ao primeiro argumento este argumento não conduz a essa realidade, de acordo com o segundo argumento os argumentos literais não são suficientes para uma noção de ato regulador. Partem do conceito  de ato administrativo que está no código alemão de alguma maneira os autores que adotam esta conceção “sofrem do mesmo que os alemães”.

Para modificar a noção de ato segundo Prof.VPS  vem dizer que não são apenas actos administrativos as decisões da administração, também os particulares procedem a actos administrativos quando intervém no exercício da função administrativa, por outro lado os particulares que exercem funções administrativas praticam actos administrativos na medida das funções que desempenham. É preciso introduzir a ideia de função de satisfação das necessidades coletivas, introduzir-se-ia 2 notas. Ato é resultado de um procedimento administrativo, é uma atuação que cria, modifica ou extingue relações jurídicas. A ideia de produção de efeitos jurídicos. Esta unilateralidade do acto tem a ver com uma situação individual e concreta.

Há uma exigência da individualidade e da concretude só aparece para os actos administrativos não é exigida para os regulamentos. Permite distinguir e englobar as realidade intermedias, situações em que há uma atuação individual mas abstrata ou situações de actos gerais mas concretos. Estas “coisas” intermedias devem ser regulamentos na prespectiva do Prof e isto tem uma vantagem, resolve a natureza jurídica dos planos que em regra são individuais e concretos, são regulamentos porque não são individuais e concretos.

Inês Casanova de Almeida