Ato administrativo foi durante muitos anos o centro do
direito administrativo. É uma noção que tem de ser relativizada já não
corresponde à logica central que teve no âmbito do positivismo.
OTTO MAYER E M. HAURIOU o que marcava o direito
administrativo clássico era o de ser centrado no ato administrativo, tudo
girava em volta deste ato. A doutrina preocupava-se em teorizar e os tribunais
não controlavam o que tinha a ver com a administração. O ato era o centro, era
a protagonista do contencioso e da ação administrativa. Estas conceções ato-cêntricas
correspondiam a uma visão especifica do ato administrativo o que estava em
causa quando o Direito Administrativo foi construído era o ato da administração
agressiva, o ato de policia é por isso que as conceções tradicionais são
autoritárias assentam num elemento de autoridade de um ato que era concebido
com poderes de autoridade, isto é comum nos dois autores.
O que se verificou foi que a sociedade se vingou do direito, permitiu
todas as decisões politicas, todas as realidade autoritárias que corresponde a
uma lógica formal de entendimento da realidade como uma mera forma para os
fenómenos jurídicos.
OTTO MAYER equiparava o ato à sentença, a administração
publica era comparada aos tribunais. Esta aproximação do ato e da sentença
tinha a ver com dois poderes do estado e duas realidade que enquanto secundárias
correspondiam á definição do direito , do particular que era um administrado, a
semelhança da sentença ao ato administrativo era a definição do direito, por
outro lado o ato era susceptível de execução coativa contra a vontade dos
particulares. Este modelo é muito semelhante ao de HAURIOU este admite
administração de serviço publico que podia ter de alguma maneira uma unção
prestadora. A noção de ato administrativo era muito similar havia dois
elementos caracterizadores, este vai utilizar o método da contraposição ao
negocio jurídico- aspetos exorbitantes da administração. Vai dizer que no ato
administrativo há 2 poderes exorbitantes o poder de definição do direito e o
poder de execução coativa que correspondia ao privilégio da execução prévia.
Estas conceções são influenciadas por uma logica liberal limitada à tarefa de
policia, que praticava actos de definição do direito, e actos de execução, se o particular não cumpre
a ordem/dever o particular pode ser coagido a cumprir.
Esta teorização vai surgir nos finais do sec XIX surge
quando a realidade administrativa começa a mudar surgem fenómenos do estado
social, quando a administração começa a prestar bens e serviços isto introduz
uma transformação do ato administrativo e da administração. Estas conceções
ficam desatualizadas deixam de corresponder à realidade mas contudo estas vão
sobreviver à época enquanto fenómenos jurídicos.
Realidade doutrinaria em Portugal foi marcada por Marcello
Caetano foi este que fez a maior parte das leis administrativas e criticava a
jurisprudência. A revista ao direito foi feita por Marcello Caetano. Tinha um
poder decisivo porque não era apenas na sua produção jurídica.
Conceito de ato definitivo e executório chegou aos anos 80
que a geração dos administrativistas pos em causa os conceitos tradicionais da
escola de lisboa. Em 89 foi o momento decisivo a revisão constitucional afastou
a definição de ato definitivo e executório que foi revogado na constituição.
Reforma do contencioso de 2004 era o ultimo reptício executório.
Transição da administração agressiva para prestadora o que
caracteriza o estado social é o estado chamar a si novas funções, é a administração
passar a assumir uma logica prestadora que tem consequências na transformação
das formas de atuação administrativa, há uma crise do ato administrativo porque
deixa de ser a única forma de atuação administrativa, administração escolhe
entre varias alternativas(contrato, regulamento, atuação de natureza material…)
a uma logica em que o ato administrativo deixa de sero centro de toda as coisas
“ ato deixa de ser a forma de atuação e passa a ser uma das varias formas”
ideia de que o ato perde a sua função de protagonista exclusivo e é obrigado a
compartilhar a realidade administrativa com outras formas. Há uma crise no
próprio conceito de ato porque este evolui, mantem-se os actos executivos mas
há simultaneamente novas áreas e novas tarefas. As características da
definitividade e executoridade deixam de ser características principais. Os
actos passam a criar direitos(constitutivo de direito),ato que atribui vantagem
materiais que corresponde a uma administração é o centro do estado. No estado
liberal a função dominante é a legislativa já na social é a administrativa pois
é através da administração publica que o estado preta bens e serviços há uma
logica de fazer a função das funções, significa que ao lado dos actos que
podiam ser definitivos e executórios surgem os novos actos favoráveis que não
correspondem mais a esse modelo, porque aqui há uma satisfação das necessidades
coletivas. O direito não é um fim. Actos favoráveis não susceptíveis de
execução coativa.
As construções ato cêntricas são postas em causa por estas
realidades(doutrina italiana e alemã)
por outro lado o próprio ato se transformou há agora novos actos que
correspondem à lógica de uma administração prestadora. Transformação que
corresponde a uma realidade em mutação.
Nos anos 70 e com a crise do estado social também o ato administrativo
se vai transformar há novos direitos fundamentais, direitos procedimentais de
terceira geração. A existência de estes direitos novos transformam as relações
jurídicas em relações multilaterais. O ato afeta outros particulares que não os
destinatários. Esta realidade corresponde a uma nova categoria de actos. A
ideia de definição do direito é completamente afastada torna-se numa realidade
completamente marginal. A ideia de definição do direito é inadequada por ouro
aldo surge ato com eficácia múltipla.
O que é característico da administração mesmo os actos com
número reduzido de sujeitos não corresponde apenas aos destinatários. O conceito
de ato definitivo e executório não é
mais adequado nos dias de hoje e é preciso encontrar uma noção de ato que
abranja os actos da administração agressiva, prestadora e infraestrutural.
O que o legislador no CPA
foi adoptar foi uma noção ampla que permite a consideração de todas as
categorias de atos. Art.º 120 CPA no quadro de uma logica meramente pedagógica
corresponde uma noção ampla. Acto
volitivo que ao abrigo de normas de direito publico visa produzir efeitos
jurídicos. Uma logica que corresponde a uma logica minimalista do ponto de
vista definitório, permite enquadrar positivamente a maior parte dos actos
administrativos. Esta posição não é uma noção unívoca quer em Coimbra quer em
lisboa sugiram algumas interpretações restritivas deste artigo.
FDA tradicionalmente defendia a noção ampla no na entanto
esta noção ampla na escola de lisboa era
limitada pela noção de ato definitivo e
em Coimbra ROGERIO SOARES por um lado pós em causa a noção de ato
definitivo e executório principalmente na característica de executoriedade. Em
vez de se falar em executoriedade devia falar-se de eficácia devia-se
interpretar assim a lei segundo este mesmo autor. ROGERIO SOARES ao mesmo tempo
influenciado pelo direito alemão dizia
que o ato administrativo era regulador ,o ato não tinha de ser executório mas
ainda tinha de ser regulador correspondia de alguma maneira à ideia de
definição do direito. Quase todos os administrativistas de Coimbra continuam a
dizer que o ato é regulador.
Na logica de Coimbra a ideia de ato regulador tinha o efeito
de determinar o acesso ao juiz, esta construção encontrou bastantes adeptos em
Lisboa como é o caso do Prof.FDA.
FDA que antigamente defendia a concepção ampla de acto
administrativo agora invoca dois argumentos para esta noção restritiva:
-facto de neste artigo 120 se referir que se trata de
decisões dos órgãos, decisões são típicas da função jurisdicional que é típica
de definição do direito, que se compara o acto à sentença.
-art.º 120 refere normas de direito publico;
Segundo o Prof.Vasco Pereira da Silva em relação ao primeiro
argumento este argumento não conduz a essa realidade, de acordo com o segundo
argumento os argumentos literais não são suficientes para uma noção de ato
regulador. Partem do conceito de ato
administrativo que está no código alemão de alguma maneira os autores que
adotam esta conceção “sofrem do mesmo que os alemães”.
Para modificar a noção de ato segundo Prof.VPS vem dizer que não são apenas actos
administrativos as decisões da administração, também os particulares procedem a
actos administrativos quando intervém no exercício da função administrativa,
por outro lado os particulares que exercem funções administrativas praticam
actos administrativos na medida das funções que desempenham. É preciso
introduzir a ideia de função de satisfação das necessidades coletivas,
introduzir-se-ia 2 notas. Ato é resultado de um procedimento administrativo, é
uma atuação que cria, modifica ou extingue relações jurídicas. A ideia de
produção de efeitos jurídicos. Esta unilateralidade do acto tem a ver com uma
situação individual e concreta.
Há uma exigência da individualidade e da concretude só
aparece para os actos administrativos não é exigida para os regulamentos.
Permite distinguir e englobar as realidade intermedias, situações em que há uma
atuação individual mas abstrata ou situações de actos gerais mas concretos.
Estas “coisas” intermedias devem ser regulamentos na prespectiva do Prof e isto
tem uma vantagem, resolve a natureza jurídica dos planos que em regra são
individuais e concretos, são regulamentos porque não são individuais e
concretos.
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