Competência
As primeiras questões a
analisar são as relativas à competência. A Câmara Municipal é o órgão executivo
colegial do município (art.56º/1 LAL[1]). Uma vez que Cascais é um
município com 100 000 eleitores, além do presidente, a câmara deveria ser
composta por 10 vereadores (art.57º/2/c) LAL), sendo que um é vice-presidente
(art.57º/3 LAL).
O art.64º da LAL
estabelece as competências da câmara municipal. Como competência em matéria de
licenciamento e fiscalização é referida na alínea a) a competência de “Conceder
licenças nos casos e nos termos estabelecidos por lei, designadamente para
construção”. O pedido feito por Afonso é precisamente a concessão de uma
licença de construção. Em matéria de competências, é irrelevante a finalidade
da construção, já não o será quanto à tomada da decisão.
Procedimento Administrativo
Passamos então para as
questões procedimentais. Afonso é um interessado e pode requerer o início do
procedimento, nos termos do art.54º CPA[2].
Levanta-se, em primeiro
lugar, a questão de saber se a câmara deve ou pode recusar apreciar um pedido
por já o ter indeferido um ano antes. E se sim, se a interferência do filho não
viola o princípio da imparcialidade e da igualdade relativamente aos restantes munícipes.
De acordo com o art.9º
do CPA, a Administração Pública está sujeita ao princípio da decisão. No entanto,
o nº2 determina as situações em que não há dever de decisão. Este caso
enquadra-se na previsão do preceito porque se trata de um pedido igual a outro
formulado pelo mesmo particular e com os mesmos fundamentos, um ano antes e que
a câmara indeferira. Assim, estava na liberdade da câmara apreciar ou não o
pedido: a lei não impõe o dever de decisão mas também não impõe o dever de não
decisão. Porém, o pedido de Afonso foi apreciado porque ele intercedeu junto do
seu filho que era vereador na câmara. Esta mudança de atitude parece violar o princípio
da imparcialidade (consagrado no art.6º do CPA): este “traduz-se no dever de a
Administração pública actuar de forma isenta em relação aos particulares
através de uma conduta recta que não
favoreça amigos nem prejudique inimigos” (CPA anotado, p.44). Nesta medida,
continuam estes autores, o princípio da imparcialidade é um corolário do
princípio da igualdade. Este, consagrado no art.5º do CPA, foi violado porque
se privilegiou um particular, Afonso, por atenção a laços familiares existentes
em relação a um vereador (é de notar que tanto o art.5º/1 CPA como o 13º/1 CRP
não fazem uma enumeração taxativa das razões discriminatórias). Assim, nesta
dimensão, o princípio da imparcialidade é um corolário do princípio da justiça.
As regras sobre o
funcionamento dos órgãos colegiais estão previstas no CPA nos arts.14º a 28º. Porém,
como estamos perante um órgão autárquico, é de ter em atenção as normas
especiais, constantes na LAL. O quórum exigido pela LAL, no seu art.89º/1, é a
maioria do número dos membros, neste caso, como há 11 membros (10 vereadores
mais o presidente), para a câmara municipal de poder reunir e deliberar
exige-se pelo menos a presença de 6 membros. O quórum foi cumprido no caso em
apreço.
A maioria exigida para
tomada de deliberações é a maioria simples. Porém, coloca-se aqui a questão do
princípio da imparcialidade relativamente ao vereador filho de Afonso, caso
este tenha estado presente na discussão e votação sobre o pedido do pai (dado
esse que não nos é fornecido pelo enunciado).
De acordo com o
art.90º/6, na votação não podem estar presentes os membros da câmara que se
considerem impedidos. Este conceito de impedimento remete-nos para o princípio
da imparcialidade, na sua segunda dimensão (já não corolário do princípio da
justiça como na vertente acima referida): “traduz-se na proibição imposta aos
órgãos da Administração Pública de intervirem em quaisquer procedimentos (…)
que digam respeito a questões do seu interesse pessoal ou familiar (…) a fim de
que não possa suspeitar-se da isenção ou rectidão da sua conduta” (CPA anotado,
pp.44 e 45). Este princípio, nesta segunda dimensão, levou a que o legislador
estabelecesse dois mecanismos de garantia. No art.44º do CPA o legislador
estabeleceu as situações de impedimento. Este caso enquadra-se na alínea b) uma
vez que o pai do vereador, Afonso, tem
interesse no procedimento administrativo em causa. Assim, o vereador
filho de Afonso não deveria ter estado presente durante a discussão e votação. Apesar
de tudo, votou-se por unanimidade contra
o pedido de Afonso. O que leva a crer que, se tiver estado presente, o filho de
Afonso não favoreceu ou não conseguir fazer valer os interesses do pai. Ainda assim,
Afonso poderia invocar a violação da norma procedimental para o indeferimento
do pedido ser considerado anulável nos termos do art.51º do CPA e poder haver
lugar a uma nova discussão e deliberação, quem sabe com os outros membros da
câmara que talvez decidissem a seu favor.
Trataremos de seguida a
fundamentação para o indeferimento do pedido pela câmara. Está-se já na fase da
instrução do pedido, regulada nos arts.86º e ss do CPA. A instrução do pedido
cabe à câmara municipal, porque é o órgão competente (art.84º/1 CPA), podendo a
competência ser delegada ou encarregar subordinados para dirigiram a instrução
(números 2 e 3 do mesmo artigo). A decisão da câmara terá de ter em conta a
legislação aplicável à concessão de licenças de construção. Rege nesta matéria o
Regime Jurídico de urbanização e edificação (DL n.º 555/99, de 16 de Dezembro;
alterado pela Lei n.º 60/2007, de 4 de Setembro e pelo DL n.º 26/2010, de 30 de
Março) e a Portaria n.º 232/2008, de 11 de Março).
Diz o art.8º do RJUE: “Sem
prejuízo das competências do gestor de procedimento, a direcção da instrução do
procedimento compete ao presidente da câmara municipal, podendo ser delegada nos
vereadores, com faculdade de subdelegação nos dirigentes dos serviços
municipais.”.
A- o requerente não juntou os projectos na especialidade, exigidos por lei
Diz o art.20º/4 do RJUE (no seguimento do art.9º/4): “O interessado deve
apresentar os projectos das especialidades e outros estudos necessários à
execução da obra no prazo de seis meses a contar da notificação do acto que
aprovou o projecto de arquitectura caso não tenha apresentado tais projectos
com o requerimento inicial.”. confirma-se o que foi dito pela câmara de que
estes documentos eram necessários. Mas será razão para indeferir o pedido? O nº6
do mesmo artigo determina apenas a suspensão do processo de licenciamento
durante 6 meses. Findo esse prazo é que é declarada a caducidade do processo.
B- construção de um colégio cor de laranja ofende a estética da povoação
O art.20º/1 determina
quais os critérios a ter em conta na apreciação do projecto de arquitectura. Entre
eles indica-se “quaisquer outras normas legais e regulamentares relativas ao
aspecto exterior e a inserção urbana e paisagística das edificações”, considerando,
diz o nº2 uma “perspectiva formal e funcional, tendo em conta o edificado
existente, bem como o espaço público envolvente e as infra-estruturas existentes
e previstas”. Neste aspecto, a câmara deverá ter em conta naturalmente a cor do
edifício. Esta parece ser uma razão válida para o projecto não ser aprovado mas
nada impede o particular de aceitar mudar a cor se essa for a única razão
impeditiva...
C- não é possível construir naquela área porque se trata de uma zona non edificandi, segundo o plano director
municipal
Quanto a este ponto, rege novamente o art.20º/1 do RJUE: “A apreciação do projecto de arquitectura,
no caso de pedido de licenciamento relativo
a obras previstas nas alíneas c) a f) do
n.º 2 do artigo 4.º, incide sobre a sua conformidade com planos municipais de
ordenamento no território, planos
especiais de ordenamento do território”.
Esta parece ser também
uma razão válida para o indeferimento do pedido.
D- a construção tem duas chaminés, o que agravaria a poluição atmosférica
naquela área
também o art.20º/1 numa
leitura teleológica e sistemática permite deduzir que a poluição gerada pelas
construções a licenciar é um factor a ter em conta na tomada de decisão pela
câmara. Os órgãos municipais devem zelar pela qualidade do ambiente a oferecer
aos seus munícipes.
E- a construção não respeita as distâncias mínimas previstas no regime geral
das edificações urbanas e no art. 1360 do C.C.
Parece-nos que esta é
uma norma a atender pelas câmaras, tal como dispõe o art.20º/1 RJUE.
Análise dos argumentos de Afonso:
a) Que apresentara os projectos na especialidade, tempestivamente, tendo
confirmado que constavam do processo.
Diz o art.9º/8 do RJUE
que o “gestor do procedimento regista no processo a junção subsequente de
quaisquer novos documentos”. Provavelmente, a afirmação A da câmara deveu-se a
uma falha do gestor de procedimento. No entanto, este é um aspecto que tem de
ser provado.
b) Que a proibição de pintar o colégio de cor de laranja consubstanciava um
atentado ao seu direito fundamental à liberdade artística e de expressão
pessoal, além de que consistia numa manifesta perseguição política, por ser
facto sobejamente conhecido que o requerente é militante activo do PPD/PSD.
Afonso invoca aqui que
há uma violação do princípio da igualdade uma vez que considera estar a ser
prejudicado em razão das suas convicções políticas (nas palavras do art.5º/1 do
CPA). Consideramos que será difícil a Afonso provar que a proibição de pintar
de cor-de-laranja tenha de facto esse motivo. É que, na verdade, a cor em causa
é especialmente chamativa e pouco comum em edifícios.
c) Que existem diversas construções naquela área, sendo discriminatório que
seja o único proprietário que não possa construir.
Mais uma vez, está em
causa o princípio da igualdade. As normas, em concreto, os planos de
ordenamento do território são válidos para todos os administrados e não há
razão para as suas disposições se aplicarem a uns e não a outros. Porém, a
violação do plano por determinados titulares dos órgãos municipais, em
determinado momentos, não parece justificar a violação futura… Poderia o
princípio da boa fé (consagrado no art.6º-A do CPA) sobrepor-se às disposições
do plano? Ou seja, é possível, em nome da tutela da confiança (e em nome da
igualdade…) menosprezar-se as disposições do plano do ordenamento do território?
Não nos parece possível o não cumprimento das disposições do plano. Porém, a
violação dos princípios acarretará necessariamente consequências para os órgãos
administrativos que terão, pelo menos, de indemnizar os danos causados ao
particular em questão.
d) Que ao longo do procedimento, nomeadamente em sede de audição dos
interessados, tinha-lhe sido dito que o pedido seria deferido, pelo que
inclusive teria dado início às obras para adiantar trabalho.
Aqui está em causa, de
forma mais óbvia, o princípio da boa fé, na sua dimensão de tutela da confiança
(consagrado no art.6º-A/2/a) CPA). A fase da audiência dos interessados está
regulada nos arts.100º a 105º do CPA. Determina o art.100º que nesta fase os
interessados (neste caso, Afonso) devem ser informados sobre o “sentido
provável” da decisão final. Esta é uma questão que deve ser provada pelo
interessado, que deve demonstrar, seguindo os ensinamentos do Professor Menezes
Cordeiro, que: a) houve uma situação de confiança – está em causa a boa fé subjectiva
ética do administrado (numa atitude diligente, criou a expectativa de que o órgão
administrativo ia tomar uma determinada decisão, o que não se veio a verificar);
b) houve justificação para essa confiança (existência de elementos objectivos
capazes de, em abstracto, provocar uma crença plausível); c) a situação de
confiança foi criada pela entidade administrativa (nexo de causalidade que
permita associar as actuações da entidade administrativa à criação da situação
de confiança); d) houve investimento dessa confiança (existência de um assentar
efectivo de actividades jurídicas sobre a crença consubstanciada que não podem
ser desfeitas sem prejuízos). Por “provável” não se pode entender “certo” e,
por isso, não parece a atitude mais prudente iniciar construções antes de elas
estarem licenciadas. Assim, sendo, consideramos que será difícil provar tanto a
situação de confiança (duvidoso se terá sido diligente o suficiente: está na
lei o conceito “provável” não que o órgão instrutor deve informar o interessado
do teor da decisão final).
À partida, parece-nos
que os argumentos da câmara são válidos e justificam o indeferimento do pedido.
Afonso teria possibilidade de contestar a decisão invocando a anulabilidade da
decisão por violação do princípio da imparcialidade (violado art.44º/11/b)
CPA). A invocação de que os princípios da igualdade e da boa fé foram violados,
além de a prova se apresentar difícil, não seria suficiente para justificar o
deferimento do pedido porque a construção sempre viola normas do plano director
municipal, relativas ao ambiente e até do Código Civil. Esta invocação poderia
dar apenas lugar a indemnização talvez.
Para mais fácil consulta:
|
Decreto -Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro
Regime jurídico da urbanização e da edificação
CAPÍTULO II - Controlo prévio
SECÇÃO I - Âmbito e competência
Artigo 4.º Licença, comunicação prévia e
autorização de utilização
1 — A realização de operações
urbanísticas depende de controlo
prévio, que pode revestir as modalidades de
licença, comunicação prévia ou autorização de utilização, nos termos e com as excepções constantes da
presente secção.
2 — Estão sujeitas a
licença administrativa:
c) As obras de
construção, de alteração ou de ampliação em área não abrangida por operação de
loteamento ou por plano de pormenor
que contenha os elementos referidos nas
alíneas c), d) e f) do n.º 1 do artigo 91.º do Decreto -Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, que
estabelece o regime jurídico dos
instrumentos de gestão territorial;
SECÇÃO II - Formas de procedimento
SUBSECÇÃO I - Disposições gerais
Artigo 8.º Procedimento
1 — O controlo prévio
das operações urbanísticas obedece às formas de procedimento previstas na
presente secção, devendo ainda ser observadas as condições especiais de
licenciamento previstas na secção III do presente capítulo.
2 — Sem prejuízo das
competências do gestor de procedimento, a direcção da instrução do
procedimento compete
ao presidente da
câmara municipal, podendo ser delegada nos vereadores, com faculdade de
subdelegação nos dirigentes dos serviços municipais.
3 — Cada procedimento
é acompanhado por gestor de procedimento, a quem compete assegurar o normal
desenvolvimento da tramitação processual, acompanhando, nomeadamente, a
instrução, o cumprimento de prazos, a
prestação de
informação e os esclarecimentos aos interessados.
4 — O recibo da
apresentação de requerimento para licenciamento, informação prévia ou
comunicação prévia
contém a identificação
do gestor do procedimento, bem como a indicação do local, do horário e da
forma pelo qual
poderá ser contactado.
5 — Em caso de
substituição do gestor de procedimento, é notificada ao interessado a
identidade do novo gestor,
bem como os elementos
referidos no número anterior.Diário da República, 1.ª série — N.º 62 — 30 de
Março de 2010 999
Artigo 9.º Requerimento e comunicação
1 — Salvo disposição
em contrário, os procedimentos previstos no presente diploma iniciam -se
através de requerimento ou comunicação apresentados com recurso a meios
electrónicos e através do sistema previsto no artigo
anterior, dirigidos ao
presidente da câmara municipal, dos quais devem constar a identificação do
requerente ou
comunicante, incluindo
o domicílio ou sede, bem como a indicação da qualidade de titular de qualquer
direito que
lhe confira a
faculdade de realizar a operação urbanística.
SUBSECÇÃO III – Licença
Artigo 18.º Âmbito
1 — Obedece ao procedimento
regulado na presente subsecção a
apreciação dos pedidos relativos às operações urbanísticas previstas no n.º 2
do artigo 4.
Artigo 20.º Apreciação dos projectos de obras de
edificação
1 — A apreciação do
projecto de arquitectura, no caso de
pedido de licenciamento relativo a obras previstas nas alíneas c) a f) do n.º 2 do artigo 4.º,
incide sobre a sua conformidade com planos municipais de ordenamento no território, planos especiais de ordenamento
do território, medidas preventivas, área de desenvolvimento urbano prioritário, área de construção prioritária,
servidões administrativas, restrições de utilidade pública e quaisquer outras
normas legais e regulamentares relativas ao aspecto exterior e a inserção
urbana e paisagística das edificações,
bem como sobre o uso proposto.
2 — Para os efeitos do
número anterior, a apreciação da inserção urbana das edificações é efectuada
na perspectiva formal e funcional, tendo em atenção o edificado existente, bem
como o espaço público envolvente e as infra -estruturas existentes e
previstas.
3 — A câmara municipal
delibera sobre o projecto de arquitectura no prazo de 30 dias contado a
partir:
a) Da data da recepção
do pedido ou dos elementos solicitados nos termos do n.º 3 do artigo 11.º; ou
b) Da data da recepção
do último dos pareceres, autorizações ou aprovações emitidos pelas
entidadesexteriores ao município, quando tenha havido lugar a consultas; ou ainda
c) Do termo do prazo
para a recepção dos pareceres, autorizações ou aprovações, sempre que alguma
das entidades consultadas não se pronuncie até essa data.
4 — O interessado deve
apresentar os projectos das especialidades e outros estudos necessários à
execução da obra no prazo de seis meses a contar da notificação do acto que
aprovou o projecto de arquitectura caso não tenha apresentado tais projectos
com o requerimento inicial.
5 — O presidente da
câmara pode prorrogar o prazo referido no número anterior por uma só vez e
por período não superior a três meses, mediante requerimento fundamentado
apresentado antes do respectivo termo.
6 — A falta de
apresentação dos projectos das especialidades e outros estudos no prazo
estabelecido no n.º 4 ou naquele que resultar da prorrogação concedida nos
termos do número anterior implica a suspensão do processo de licenciamento
pelo período máximo de seis meses, findo o qual é declarada a caducidade após
audiência prévia do interessado.
7 — (Revogado.)
8 — As declarações de
responsabilidade dos autores dos projectos das especialidades e outros
estudos que estejam inscritos em associação pública constituem garantia
bastante do cumprimento das normas legais e regulamentares aplicáveis aos
projectos, excluindo a sua apreciação prévia, salvo quando as declarações
sejam formuladas nos termos do n.º 5 do artigo 10.º
Artigo 21.º Apreciação dos projectos de loteamento,
de obras de urbanização e trabalhos de remodelação de terrenos
A apreciação dos projectos
de loteamento, obras de urbanização e dos trabalhos de remodelação de
terrenos pela câmara municipal incide sobre a sua conformidade com planos
municipais de ordenamento do território, planos especiais de ordenamento do
território, medidas preventivas, área de desenvolvimento urbano prioritário, área
de construção prioritária, servidões administrativas, restrições de utilidade
pública e quaisquer outras normas legais e regulamentares aplicáveis, bem
como sobre o uso e a integração urbana e paisagística.
Artigo 22.º Consulta pública
1 — Os municípios
podem determinar, através de regulamento municipal, a prévia sujeição a
discussão pública o licenciamento de operações de loteamento com
significativa relevância urbanística.
2 — A consulta
prevista no número anterior tem sempre lugar quando a operação de loteamento
exceda algum dos seguintes limites:
a) 4 ha;
b) 100 fogos;
c) 10 % da população do
aglomerado urbano em que se insere a pretensão.
Artigo 23.º Deliberação final
1 — A câmara municipal
delibera sobre o pedido de licenciamento:
a) No prazo de 45
dias, no caso de operação de loteamento;
b) No prazo de 30
dias, no caso de obras de urbanização;
c) No prazo de 45
dias, no caso de obras previstas nas alíneas c) a f) do n.º 2 do artigo 4.º;
d) (Revogada.)
2 — (Revogado.)
3 — Os prazos previstos
nas alíneas a) e b) do n.º 1 contam -se a partir:
a) Da data da recepção
do pedido ou dos elementos solicitados nos termos do n.º 3 do artigo 11.º;
b) Da data da recepção
do último dos pareceres, autorizações ou aprovações emitidos pelas entidades exteriores
ao município quando tenha havido lugar a consultas; ou ainda
c) Do termo do prazo
para a recepção dos pareceres, autorizações ou aprovações sempre que alguma
das entidades consultadas não se pronuncie até essa data.
4 — O prazo previsto
na alínea c) do n.º 1 conta -se:
a) Da data da
apresentação dos projectos das especialidades e outros estudos ou da data da
aprovação do projecto de arquitectura se o interessado os tiver apresentado juntamente
com o requerimento inicial; ou
b) Quando haja lugar a
consulta de entidades externas, a partir da data da recepção do último dos
pareceres, autorizações ou aprovações; ou ainda
c) Do termo do prazo para
a recepção dos pareceres, autorizações ou aprovações sempre que alguma das
entidades consultadas não se pronuncie até essa data.
5 — Quando o pedido de
licenciamento de obras de urbanização seja apresentado em simultâneo com o
pedido de licenciamento de operação de loteamento, o prazo previsto na alínea
b) do n.º 1 conta -se a partir da deliberação que aprove o pedido de
loteamento.
6 — No caso das obras
previstas nas alíneas c) a e) do n.º 2 do artigo 4.º, a câmara municipal
pode, a requerimento do interessado, aprovar uma licença parcial para construção
da estrutura, imediatamente após a entrega de todos os projectos das especialidades
e outros estudos e desde que se mostrem aprovado o projecto de arquitectura e
prestada caução para demolição da estrutura até ao piso de menor cota em caso
de indeferimento.
7 — Nos casos
referidos no número anterior, o deferimento do pedido de licença parcial dá
lugar à emissão de alvará.
Artigo 24.º Indeferimento do pedido de
licenciamento
1 — O pedido de
licenciamento é indeferido quando:
a) Violar plano municipal
de ordenamento do território, plano especial de ordenamento do território,
medidas preventivas, área de desenvolvimento urbano prioritário, área de
construção prioritária, servidão administrativa, restrição de utilidade pública
ou quaisquer outras normas legais e regulamentares aplicáveis;
b) Existir declaração
de utilidade pública para efeitos de expropriação que abranja o prédio
objecto do pedido de licenciamento, salvo se tal declaração tiver por fim a realização
da própria operação urbanística;
c) Tiver sido objecto
de parecer negativo ou recusa de aprovação ou autorização de qualquer
entidade consultada nos termos do presente diploma cuja decisão seja
vinculativa para os órgãos municipais.
2 — Quando o pedido de
licenciamento tiver por objecto a realização das operações urbanísticas
referidas nas alíneas a) a e) do n.º 2 do artigo 4.º, o indeferimento pode ainda
ter lugar com fundamento em:
a) A operação
urbanística afectar negativamente o património arqueológico, histórico,
cultural ou paisagístico, natural ou edificado;
b) A operação
urbanística constituir, comprovadamente, uma sobrecarga incomportável para as
infra -estruturas ou serviços gerais existentes ou implicar, para o
município, a construção ou manutenção de equipamentos, a realização de
trabalhos ou a prestação de serviços por este não previstos, designadamente
quanto a arruamentos e redes de abastecimento de água, de energia eléctrica
ou de saneamento.
3 — (Revogado.)
4 — Quando o pedido de
licenciamento tiver por objecto a realização das obras referidas nas alíneas
c) e d) do n.º 2 do artigo 4.º, pode ainda ser indeferido quando a obra seja
susceptível de
manifestamente afectar o acesso e a utilização de imóveis classificados de
interesse nacional ou interesse público, a estética das povoações, a sua
adequada inserção no ambiente urbano ou a beleza das paisagens, designadamente
em resultado da desconformidade com as cérceas dominantes, a volumetria das
edificações e outras prescrições expressamente previstas em regulamento.
5 — O pedido de
licenciamento das obras referidas na
alínea c) do n.º 2 do
artigo 4.º deve ser indeferido na ausência de arruamentos ou de infra
-estruturas de abastecimento
de água e saneamento
ou se a obra projectada constituir,
comprovadamente, uma
sobrecarga incomportável para as
infra -estruturas existentes.
6 — (Revogado.)
|
Bibliografia:
AMARAL, Diogo Freitas do [et al] – Código do Procedimento Administrativo
Anotado, Almedina, 2007 (6ª edição).
Sem comentários:
Enviar um comentário